新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央采取一系列卓有成效的措施應(yīng)對，贏得了這場突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的大考，但同時也暴露出現(xiàn)行法律體系的不足。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系。在修訂突發(fā)事件應(yīng)對法及相關(guān)法律時，應(yīng)立足完善法律體系和增強制度的整體功效，推進相關(guān)法律的修訂與完善。

 

 

　　作為非常態(tài)環(huán)境下具有應(yīng)急性質(zhì)的法律，突發(fā)事件應(yīng)對法（以下稱為“本法”）有自己的顯著特點。在突發(fā)事件應(yīng)對時，更為強調(diào)社會整體利益的優(yōu)先考量、政府公權(quán)力的有效行使以及秩序價值的重要地位。為有效應(yīng)對突發(fā)事件引發(fā)的社會危機，法律應(yīng)當(dāng)賦予國家機關(guān)一些緊急權(quán)力，這通常意味著對公民等社會主體的權(quán)利進行一定限制，公民等社會主體應(yīng)負有服從和配合政府相關(guān)管制措施的義務(wù)。積極、高效應(yīng)對突發(fā)事件和依法行政、依法治理并不矛盾。非常態(tài)下的公權(quán)力行使也需要遵守法治原則。在此次疫情防控中，就暴露出了緊急應(yīng)對措施法律依據(jù)不足的短板。少數(shù)地方出現(xiàn)的阻斷交通、對被隔離居民“鎖死家門”等一些“超硬核”舉措明顯違背了法治原則。因此，修法需要充分認識其作為應(yīng)急狀態(tài)下的法律具有公權(quán)力擴張、部分私權(quán)利受限的特點，但對私權(quán)利的限制必須堅持保障民生底線，不能突破保障基本人權(quán)的法治原則。

 

　　同時，由于突發(fā)事件的突發(fā)性、破壞性，應(yīng)對時對效率的要求非常高，需要政府等相關(guān)主體積極主動執(zhí)法，進行事前預(yù)防、事中處置和事后恢復(fù)，依靠常態(tài)下實施法律的傳統(tǒng)科層體系運作模式來處理應(yīng)急問題顯然難以取得預(yù)期效果。在應(yīng)對疫情中，本法與傳染病防治法等法律并未被普遍適用，既有執(zhí)法問題，也有法律可操作性差等原因。實踐證明，如果本法不能給突發(fā)事件的處理提供明確的、可操作的規(guī)范作為依據(jù)，其功能發(fā)揮必然受到限制。因此，修法中應(yīng)當(dāng)特別重視操作性、實用性，以便相關(guān)機構(gòu)在突發(fā)事件來臨時能夠直接啟動應(yīng)急預(yù)案、實施應(yīng)急響應(yīng)并采取有效行動，避免層層請示匯報、等待上級決策的被動情形發(fā)生。

 

 

　　從這次抗疫實踐來看，應(yīng)當(dāng)承認本法存在著框架過于簡單、具體內(nèi)容相對單薄等問題，以致實踐中需要臨時出臺多種舉措才能做到更加有效的應(yīng)對，因此，應(yīng)擴充本法的內(nèi)容。建議本法修訂從現(xiàn)有的7章擴展到包括總則、應(yīng)急指揮、社會參與、預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置與救援、民生保障、恢復(fù)與重建、調(diào)查評估、平臺建設(shè)、法律責(zé)任、附則等13章。其理由在于：

 

　　應(yīng)急需要明確統(tǒng)一權(quán)威高效的組織指揮體制。將黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和黨政同責(zé)在本法中加以具體化，同時明確職能部門的職責(zé)分工與協(xié)同，優(yōu)化分級負責(zé)與屬地管控，理順突發(fā)事件應(yīng)對中的條塊關(guān)系，規(guī)范其具體運行程序及機制。

 

　　應(yīng)對突發(fā)事件需要有廣泛的社會參與。在抗擊重大突發(fā)事件時，包括市場主體、社會組織、慈善及公民個人等在內(nèi)的社會各界是有生力量，也是不可或缺的角色。但現(xiàn)行法律缺乏社會共治的理念。這次疫情防控中，中央要求全面落實屬地、部門、單位、個人“四方”責(zé)任，構(gòu)建起了多方協(xié)同負責(zé)的體系，已被實踐證明是有效的應(yīng)對手段，其實質(zhì)即是社會治理的思路，修法應(yīng)當(dāng)充分吸收這一成果，增設(shè)專章加以規(guī)制。這一章應(yīng)體現(xiàn)法治與自治相結(jié)合的原則，明確各類主體參與應(yīng)對突發(fā)事件的職責(zé)，同時明確參與機制與一般流程、保障激勵措施等，為構(gòu)建社會共治體系提供法律依據(jù)。

 

　　應(yīng)急響應(yīng)事實上決定著管控突發(fā)事件的行動及效果。這次疫情初發(fā)時，各層級的管控權(quán)責(zé)因缺乏清晰的法律規(guī)制而參差不齊，在武漢“封城”后，浙江、廣東、湖南三地都迅速啟動了一級響應(yīng)，而疫情最為嚴重的湖北省卻只啟動二級響應(yīng)，這表明在應(yīng)急響應(yīng)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上還需要在法律上進行更加嚴密、具體的規(guī)制。

 

　　應(yīng)當(dāng)對民生保障有專章規(guī)制。重大突發(fā)事件對民生的沖擊巨大，而人民至上、民生為重不僅是新時代國家發(fā)展的基本理念，更是這次抗疫中的具體體現(xiàn)。在突發(fā)事件完全可能打亂正常民生保障制度運行的條件下，勞動關(guān)系、社會救助、醫(yī)療保障、工傷保險、失業(yè)保險、社會補償以及特殊群體權(quán)益維護等均是重要民生問題，這使得在本法中作出相應(yīng)的原則規(guī)范具有必要性。

 

　　應(yīng)當(dāng)重視調(diào)查評估。在突發(fā)事件處置后，應(yīng)當(dāng)對其損害后果、應(yīng)對效果等作出科學(xué)評估，既作為恢復(fù)與重建的科學(xué)依據(jù)，也為以后應(yīng)對同類突發(fā)事件提供有益參考。因此，從本法的完整性出發(fā)，增設(shè)調(diào)查評估專章并對執(zhí)行主體、程序、成果產(chǎn)生與應(yīng)用作出明確規(guī)范，將使該法更加適應(yīng)新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。

 

　　應(yīng)當(dāng)重視信息平臺建設(shè)。突發(fā)事件往往造成各種信息難以有效歸集，如果沒有相應(yīng)的平臺建設(shè)，必定會影響到應(yīng)急處置與救援、民生保障等的效果，而當(dāng)今信息技術(shù)發(fā)達與互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用亦為相關(guān)平臺建設(shè)提供了有利條件。因此，有必要在本法中增設(shè)專章，重點規(guī)制相關(guān)信息平臺建設(shè)，解決突發(fā)事件的信息匯總與發(fā)布，特別是對應(yīng)急物資調(diào)配、民生保障需求以及政府與市場主體、社會力量的有效對接問題。

 

 

　　從突發(fā)事件應(yīng)對需要一整套更加成熟有效的法律制度出發(fā)，修法還需要解決好如下一些重要問題：

 

　　一是進一步完善信息報告與預(yù)警及應(yīng)急機制。有必要規(guī)定個人和單位的配合義務(wù)，建立相對獨立的突發(fā)事件信息報送與公告機制，通過市民熱線、報警平臺、大數(shù)據(jù)監(jiān)測等完善直報和越級上報渠道，并做到信息及時公開，以消除恐慌情緒、最大限度減少誤解；同時明確地方政府為預(yù)警主體，建立“吹哨人”保護制度，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的作用，同時補足社會保險、醫(yī)療保障、社會救助、慈善等關(guān)乎基本民生的應(yīng)急預(yù)案，并明確應(yīng)急預(yù)案的法律效力。

 

　　二是完善應(yīng)急征收征用制度。這次抗擊疫情的實踐，暴露出應(yīng)急征用在制度設(shè)計和實踐運行中存在的一系列問題，如有的地方截留醫(yī)用防疫物資等。這與本法規(guī)范不夠明確且與傳染病防治法的規(guī)定不盡一致有關(guān)。因此，修法中需要統(tǒng)一征用主體、明確征用物資的范圍、完善征用物資的補償程序和標準，同時還應(yīng)對其他專門應(yīng)急立法中的征用條款予以系統(tǒng)梳理和聯(lián)動修改。

 

　　三是同步修改其他相關(guān)應(yīng)急性法律。宜以本法修訂為契機，同步修訂傳染病防治法、安全生產(chǎn)法、防震減災(zāi)法以及水旱災(zāi)害防治等專門法律，還可以考慮制定專門的緊急狀態(tài)法，同時明確相關(guān)法律之間的適用關(guān)系，真正構(gòu)建以本法為核心和多部解決特定突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)法律共同組成的應(yīng)急法治體系。

 

　　四是完善民生保障法律法規(guī)。包括明確社會保障制度在應(yīng)急期間的政策連續(xù)性；以醫(yī)保、救助及社會保險等為重點，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救、應(yīng)治盡治，真正做到面向常住人口與流動人口的保障機制無盲區(qū)、全覆蓋、無遺漏，并在款物救助的同時增加服務(wù)援助與上門服務(wù)，確保民生不因突發(fā)事件而受到重大影響；在兼顧勞資雙方合法權(quán)益的前提下，明確特殊時期的勞動關(guān)系調(diào)整范圍與補救措施；加大對突發(fā)事件中老年人、兒童、殘疾人、精神病患者等的照護和關(guān)懷；建立社會補償機制，作為現(xiàn)行社會保障制度的有效補充。